Prioriser et évaluer les projets d'investissement public : pourquoi et comment généraliser l'analyse coût-avantages dans les pays en développement

1. Pourquoi prioriser les projets d'investissement public est-il indispensable à la réalisation des Objectifs de développement durable ?

L'investissement public est l'un des principaux leviers de réalisation des Objectifs de développement durable (ODD), particulièrement dans les pays en développement. Les ordres de grandeur des besoins de financement sont considérables. Selon Beyond the Gap (Rozenberg et Fay, Banque mondiale, 2019), le financement nécessaire aux pays à revenu faible et intermédiaire pour combler les déficits de service liés aux infrastructures — eau et assainissement, transport, électricité, irrigation, protection contre les inondations — se situerait, selon les objectifs de service et les choix de politiques retenus, entre 2 % et 8 % du PIB par an d'ici 2030. L'étude souligne qu'avec de bonnes politiques, un investissement d'environ 4,5 % du PIB par an, complété par 2,7 % du PIB consacrés à l'exploitation et à la maintenance, suffirait à atteindre les ODD liés aux infrastructures tout en restant compatible avec une trajectoire de décarbonation.

Au-delà des seules infrastructures, le Fonds monétaire international (Gaspar et al., Fiscal Policy and Development, 2019) estime que la réalisation de progrès significatifs vers les ODD dans cinq domaines clés — éducation, santé, routes, électricité, eau et assainissement — exigerait un surcroît de dépenses annuelles d'ici 2030 de l'ordre de 0,5 trillion de dollars pour les pays en développement à faible revenu et de 2,1 trillions de dollars pour les économies de marché émergentes, soit environ 2,6 trillions de dollars au total. Pour un pays à faible revenu médian, cet effort additionnel représente près de 15 points de PIB.

Les gouvernements doivent donc répondre à des besoins massifs avec des ressources structurellement limitées. Si des marges d'élargissement de l'assiette fiscale subsistent dans nombre de pays à faible revenu, la mobilisation des ressources intérieures restera durablement en deçà des ambitions de développement, d'autant que la pression démographique demeure forte là où la transition démographique n'est pas achevée. Relever ce défi suppose un effort concerté des États, des partenaires de développement, du secteur privé et de la société civile.

Mais un second levier, complémentaire de la mobilisation des ressources, est trop souvent négligé : l'efficience de la dépense d'investissement. Le FMI estime que l'efficience de l'investissement public n'atteint en moyenne qu'environ 60 % dans les pays à faible revenu et émergents — autrement dit, près de 40 % des ressources investies n'aboutissent pas à la valeur de service attendue. Dans un contexte de rareté, consolider la gouvernance de l'investissement public constitue donc une démarche prioritaire pour améliorer l'accès aux services publics à ressources constantes.

Gouverner, c'est arbitrer. Choisir un projet, c'est satisfaire un groupe économique ou social plutôt qu'un autre, privilégier un secteur jugé prioritaire, retenir une option parmi plusieurs alternatives, opter pour une modalité de financement plutôt qu'une autre — autant de décisions aux implications longues, pour les générations présentes et futures. Les visions stratégiques et les rapports de force entre acteurs orientent ces arbitrages, sans garantir leur objectivité. Il est dès lors essentiel que les gouvernements évaluent rigoureusement les coûts et les avantages des différentes options afin d'asseoir des choix raisonnés et équitables.

2. Pourquoi soumettre les projets d'investissement public à l'analyse coût-avantages ?

L'analyse coût-avantages (ACA, ou analyse coût-bénéfices) répond directement à cette exigence d'arbitrage objectivé, pour trois raisons principales.

D'abord, elle évalue la rentabilité socio-économique d'un projet en confrontant l'ensemble de ses coûts et de ses avantages attendus, y compris ses impacts économiques, sociaux et environnementaux. Ensuite, elle permet de comparer, pour un même besoin, plusieurs options de conception, de mise en œuvre et de financement, et de retenir la plus efficiente. Enfin, en explicitant la manière dont les bénéfices et les charges se répartissent entre parties prenantes — notamment les groupes socialement et économiquement défavorisés —, elle éclaire les enjeux d'équité et limite les risques de contestation.

L'ACA s'inscrit dans la tradition de l'économie du bien-être, notamment théorisée par Pigou, selon laquelle la puissance publique doit privilégier les décisions d'investissement qui accroissent le bien-être collectif. Cette méthode d'évaluation socio-économique vise à déterminer si un projet dégage, sur le long terme, une rentabilité collective suffisante pour justifier l'allocation de ressources rares.

Deux singularités méthodologiques la distinguent.

La prise en compte des flux non marchands. L'ACA ne se limite pas aux transactions financières : elle intègre l'ensemble des effets supportés par les acteurs, y compris ceux qui ne donnent lieu à aucun paiement. Elle s'attache à monétariser ces effets non marchands — valeur de la vie humaine, gains de temps, pollution atmosphérique, nuisances sonores — afin de mesurer l'impact réel du projet sur les conditions de vie. Cette monétisation suppose toutefois de disposer d'un référentiel de valeurs.

La prise en compte du temps, à deux niveaux. Le premier est l'horizon d'évaluation : l'ACA projette les flux marchands et non marchands sur le long terme, qui peut couvrir toute la durée de vie de l'infrastructure — plusieurs décennies pour les projets structurants. Le second est la valeur accordée au présent : un avantage n'a pas la même valeur selon qu'il est perçu aujourd'hui ou dans plusieurs années. Comparer des flux échelonnés dans le temps impose donc d'appliquer un taux d'actualisation socio-économique, fortement lié au taux de préférence pour le présent. Renoncer à consommer une unité de bien aujourd'hui ne se justifie que si l'on peut en obtenir davantage demain ; le rapport entre ces quantités définit cette préférence, qui varie selon les sociétés et dans le temps.

L'ACA des infrastructures est ainsi un exercice exigeant : collecte rigoureuse de données, estimation précise des coûts et des avantages, comparaison complète des alternatives. Cette complexité soulève des défis méthodologiques et opérationnels qui conditionnent la fiabilité des résultats.

3. Quels sont les défis institutionnels et opérationnels de la généralisation de l'ACA dans un pays en développement ?

La pratique de l'ACA progresse : de nombreux pays y recourent pour évaluer leurs projets, en particulier dans les secteurs des infrastructures, de l'énergie, de l'eau et de l'assainissement, de la santé et de l'éducation. Dans les pays en développement, son déploiement reste néanmoins contraint par la disponibilité et la qualité des données, par l'insuffisance des capacités techniques et institutionnelles, et par des contraintes budgétaires qui limitent souvent la conduite des études préalables.

Les principaux défis se situent à chaque étape de l'analyse :

• Collecte des données. L'ACA exige des données complètes et cohérentes sur les coûts et les avantages, fréquemment indisponibles ou peu fiables dans les pays en développement.
• Évaluation des coûts. La complexité technique des projets d'infrastructure et les aléas de réalisation rendent difficile l'estimation précise des coûts directs et indirects.
• Évaluation des avantages. L'appréciation des bénéfices directs et indirects — économiques, sociaux, environnementaux — mobilise souvent des modèles sophistiqués.
• Choix du taux d'actualisation. Paramètre déterminant pour comparer des flux échelonnés, il pèse fortement sur le résultat final.
• Prise en compte des externalités. Les effets positifs ou négatifs non intégrés aux coûts et avantages directs (environnement, santé, cohésion sociale) sont difficiles à quantifier.
• Comparaison des alternatives. Elle suppose que les options soient clairement définies et documentées, condition rarement réunie.

Ces difficultés ne sont pas propres aux pays en développement. La pratique demeure inégale même au sein de l'OCDE, et la part des projets de la Banque mondiale assortis d'un taux de rentabilité économique a fortement reculé : selon l'évaluation de l'Independent Evaluation Group (Banque mondiale / IEG, 2010, conduite par A. Warner), la proportion de projets rapportant une estimation de taux de rentabilité économique au démarrage est passée d'environ 70 % dans les années 1970 à 30 % au début des années 2000.

Face à ces limites, d'autres approches peuvent être préférées ou combinées : analyse coût-efficacité, analyse multicritère, analyse qualitative. La mobilisation d'une expertise additionnelle, dans un processus de préparation déjà perçu comme long et coûteux, constitue elle-même un frein. Pour le lever, de nombreux pays en développement sollicitent l'appui des partenaires de développement afin de renforcer leurs capacités : formation de spécialistes, élaboration de procédures et de normes claires d'évaluation des projets.

4. Comment mettre en place un dispositif d'analyse coût-avantages des projets d'investissement public ?

Généraliser l'ACA suppose des réponses concrètes en matière de cadre légal et réglementaire, de méthode adaptée au contexte national et de développement des compétences. Compte tenu de ses implications opérationnelles, ce déploiement peut suivre six étapes.

Étape 1 — Institutionnaliser l'ACA dans le cycle de préparation des projets

Un cadre institutionnel d'évaluation devrait fixer les objectifs, les critères et les normes applicables à l'ACA des projets d'infrastructure : responsabilités institutionnelles, périmètre d'application, modalités de validation et de contre-expertise, sources et référentiels du calcul socio-économique. Les porteurs de projets doivent être sensibilisés à son caractère structurant pour la décision. La France en offre une illustration : l'instruction-cadre de 2004 sur l'harmonisation des méthodes d'évaluation des grands projets de transport rend l'évaluation socio-économique systématique. Au-delà de 20 M€ de financement de l'État, un dossier d'évaluation socio-économique doit être constitué ; au-delà de 100 M€, une contre-expertise indépendante est requise. Le dispositif est régulièrement enrichi (commissions Boiteux puis Quinet, travaux de France Stratégie et du Secrétariat général pour l'investissement).

Étape 2 — Établir un cadre de référence méthodologique

Un référentiel commun garantit une approche cohérente et standardisée : étapes de l'analyse, méthodes et modalités de calcul. La pratique recommandée est de développer un guide général au niveau national, complété par des référentiels sectoriels tenant compte des spécificités de chaque secteur. Parmi les paramètres à fixer figurent le taux d'actualisation socio-économique, les valeurs tutélaires de monétisation des effets non marchands, le coût d'opportunité des fonds publics et un cadrage macroéconomique de long terme. La définition de ces paramètres reste exigeante en ressources : en France, les valeurs tutélaires — prix fictifs couvrant la pollution, la valeur de la vie, les nuisances sonores, etc. — sont arrêtées par un comité d'experts et s'imposent à l'ensemble des ACA, assurant la cohérence des choix publics. Pour les pays ne disposant pas des moyens de conduire des études primaires, la technique du benefit transfer permet de réutiliser des valeurs monétisées issues d'ACA antérieures, menées ailleurs et dûment documentées (la France, le Royaume-Uni ou les Pays-Bas disposent de telles bases), et d'optimiser ainsi les ressources consacrées à l'analyse.

Étape 3 — Développer des outils pratiques d'aide à l'ACA

Mettre à la disposition des porteurs de projets un outil dédié facilite l'appropriation et l'application de la méthode ; automatise les calculs et la production des indicateurs synthétiques selon les points de vue d'acteurs ; constitue une base de données capitalisable d'une ACA à l'autre ; et sécurise le contrôle qualité des données et des résultats. Conçu comme une application collaborative, un tel outil assure en outre la cohérence des contributions des différents acteurs tout au long du processus.

Étape 4 — Renforcer les capacités

La conduite d'analyses rigoureuses suppose de renforcer les compétences techniques des porteurs de projets et des décideurs, par des programmes de formation dédiés. Il importe également que les bureaux d'études et les centres de recherche nationaux maîtrisent plus largement la méthode.

Étape 5 — Accompagner le changement et la collaboration interinstitutionnelle

La sensibilisation des acteurs et la vulgarisation de la pratique, y compris auprès du grand public, sont déterminantes pour sa pérennité. Une coordination renforcée entre acteurs — particulièrement lors de la collecte des données — conditionne une mise en œuvre efficace. La création d'un comité intersectoriel ou d'un groupe de travail dédié peut utilement faciliter cette collaboration.

Étape 6 — Suivre et évaluer l'application de l'ACA

Le suivi-évaluation, aux niveaux national et infranational, permet d'apprécier le degré de généralisation et l'efficacité de la pratique, d'identifier les axes d'amélioration et de capitaliser les enseignements pour les analyses futures.

KAMON Développement a développé une application d'aide à l'analyse coût-avantages "Evalse" qui permet à l'utilisateur de conduire l'ensemble de l'évaluation, de l'analyse stratégique jusqu'à la génération du rapport d'évaluation. Conscient des défis institutionnels et opérationnels de sa généralisation, le cabinet mobilise des experts chevronnés pour accompagner les gouvernements dans l'adoption et la maîtrise de l'ACA des projets d'investissement public.

contact@kamon.dev — www.kamon.dev